Demanio e Beni di Uso Civico:

 

    Lo Studio presta assistenza giudiziale e stragiudiziale:

    - nei procedimenti di rilascio o rinnovo di concessioni su aree demaniali o su aree interessate da usi civici (es. spiagge, aree per piste da sci specchi acquei  quali porti marittimi e fluviali ecc. );

    In particolare, all’interno dello studio, l’avvocato Elena Fabbris si occupa dei  procedimenti di quantificazione dei canoni di utilizzo dei beni demaniali e di uso civico.

   



ll.mo Signor Sindaco

Ill.mo Segretario

del Comune ()


    Oggetto: parere legale in merito alle problematiche relative alla concessione in uso dei terreni interessati dalle piste da sci e dagli impianti di risalita.


    Siamo ad esprimere, allo stato degli atti e della documentazione trasmessaci, il parere legale richiesto in merito alle diverse questioni poste all’ordine del giorno del Consiglio comunale del prossimo ..........: questioni attinenti alle determinazioni che l’Amministrazione dovrà assumere per disciplinare l’uso dei terreni interessati dagli impianti di risalita e dalle piste da sci, essendo in scadenza i titoli di godimento degli stessi a suo tempo rilasciati ad alcune società del settore.


* * *

    1. Anzitutto, va ricordato che nel territorio del Comune di ............, comprendente anche le frazioni di .............. il vigente piano regolatore individua una vasta zona, destinata a “demanio sciistico - impianti di risalita e piste da sci”. In questa zona sono compresi molti terreni di uso civico, intestati al Comune di ........... (quale ente esponenziale della collettività degli utenti), a suo tempo concessi in uso a diverso titolo alle società titolari degli impianti di risalita.


La zona è normata dagli artt 31 e 32 delle n.t.a. del p.r.g., il primo dei quali (rubricato “zona di demanio sciistico”) dispone che “in tali zone …  è consentita la costruzione degli impianti di risalita, delle piste ed attrezzature tecnologiche strettamente connesse con l'attività sciatoria”. L’art. 32, rubricato “impianti di risalita e piste da sci”, chiarisce poi che “nelle tavole di P.R.G. sono indicati, con apposito segno grafico, gli impianti meccanici di risalita, sospesi o a trascinamento, esistenti sul territorio comunale. Sono pure indicati alcuni impianti la cui realizzazione è prevista in futuro”; la medesima disposizione precisa poi che “le piste per l'esercizio turistico, sportivo e agonistico dello sci alpino esistenti e classificate e quelle di nuova costruzione, possono essere previste nell'ambito delle zone destinate a demanio sciistico e dovranno rispettare la vigente legislazione in materia”.


2. Ai fini del presente parere, è opportuna una sintetica descrizione delle norme regionali che maggiormente interessano il caso di specie.


Al riguardo va brevemente ricordato che la legge regionale n. 18 del 1990, recante le norme “in materia di linee funiviarie in servizio pubblico, piste da sci ed innevamento programmato”, entrata in vigore allorquando i rapporti tra il Comune di ..... e le società concessionarie erano già in atto, configura un sistema articolato secondo lo schema che di seguito si illustra.


Anzitutto, quanto agli impianti a fune, la loro realizzazione è – tra l’altro - subordinata al rilascio di una concessione per la costruzione e l’esercizio, disciplinata dalle norme del titolo II della citata legge regionale, mentre l’apertura al pubblico degli stessi è subordinata a distinta autorizzazione disciplinata dalle norme del titolo III della medesima legge n. 18.


Per ciò che riguarda poi le aree ove sono localizzati gli impianti, l’art 25 della L.R. 18 cit. stabilisce che “quando il richiedente” - la concessione di esercizio - non abbia la disponibilità dei terreni interessati dall’impianto, la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza indifferibilità delle opere comporta la potestà di chiedere la costituzione coattiva della servitù previo pagamento dell’indennità”. Secondo la legge, pertanto, la titolarità della concessione all’esercizio dell’impianto è titolo per ottenere, anche coattivamente, la disponibilità dei terreni interessati dall’impianto medesimo.


Anche la realizzazione delle piste da sci è subordinata – tra l’altro - ad un procedimento concessorio, disciplinato – per ciò che riguarda le piste asservite ad impianti di risalita - dall’art. 40 della L.R. 18 cit., il quale stabilisce che “hanno titolo a presentare la richiesta per la concessione delle pisteil concessionario dell' impianto di risalita o soggetto diverso ove sussista un accordo per l' uso della pista”; il successivo art. 44 precisa poi che “quando l' interessato che ha titolo a presentare la richiesta ai sensi dell'art. 40, comma 1, non abbia la disponibilità dei terreni della pista, la dichiarazione di pubblica utilità del progetto comporta la potestà di chiedere la dichiarazione d' urgenza e indifferibilità delle opere approvate e/o la costituzione coattiva, previo pagamento dell' indennità di una servitù di pista”.


Dalla lettura coordinata di queste disposizioni si evince con chiarezza che, in base al sistema “a cascata” configurato dalla legge regionale, il titolare della concessione all’esercizio dell’impianto (art. 10) e della concessione di pista (art. 40), che non abbia la disponibilità e/o l’uso dei fondi interessati dagli impianti e dalle piste, ha comunque diritto di ottenerla coattivamente.


Da ultimo, va ricordato che l’art. 23 della legge regionale n. 18/1990 stabilisce che “nel caso di decadenza della concessione non può essere rilasciata una nuova concessione, per lo stesso impianto, allo stesso proprietario”.

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3. Venendo ora alla vicenda specifica che qui ci occupa, va brevemente ricordato, in punto di fatto, che le società (.....) S.p.a., (.....) S.p.a., (.....) S.p.a., (.....) S.p.a, utilizzano da lunghissimo tempo, in base a diversi titoli di godimento (in gran parte, come detto, antecedenti all’entrata in vigore della legge regionale n. 18 del 1990), le “aree del demanio sciistico” intestate al Comune ed interessate sia dalle piste da sci che dagli impianti di risalita.


In proposito, va subito precisato che l’Amministrazione ha da sempre riconosciuto alle predette società il diritto di “sfruttare” il “comprensorio sciistico”.


A far data dagli anni ’70, poi, il Comune ha assunto diversi atti finalizzati a regolamentare in termini più certi e precisi il titolo di godimento delle aree del “comprensorio”.


Più in particolare, dalla documentazione trasmessaci risulta che l’Amministrazione ha regolato i rapporti con le società titolari degli impianti con una serie innumerevole di atti e provvedimenti (non propriamente coordinati tra di loro) che si vanno qui di seguito a ricordare.


A. Quanto alle aree interessate dalle piste, l’Amministrazione ha concesso in uso le relative superfici con atti che risalgono agli anni’70 e che non possono essere inquadrati in alcuno degli schemi previsti dalla legge regionale n. 18. In particolare:

- con delibera di Consiglio comunale............ è stata rilasciata alla (.....)(.....)(.....) S.p.a la “concessione di comprensorio sciistico per anni 30 a decorrere dal ............”, con scadenza dunque al prossimo ........;

- con delibera di Consiglio comunale n. ...... del .........., è stata rilasciata la “concessione di comprensorio sciistico” alla società “(.....)” S.p.a. con scadenza al .............;

- con delibera di Consiglio comunale ............... è stata rilasciata la “concessione comprensorio sciistico” alla società (...) S.p.a senza termine di scadenza;

- infine, con delibera di Consiglio comunale n......... del ........... è stata rilasciata la “concessione di comprensorio sciistico” alla società (.....) S.p.a, anche in questo caso senza termine di scadenza.


Va ulteriormente rilevato che, relativamente ai ricordati rapporti concessori, non sono stati mai formalizzati gli aspetti economici, non essendo mai state sottoscritte le relative convenzioni; ciononostante, le società concessionarie hanno comunque versato un canone (rectius indennizzo) all’Amministrazione, pur essendo in mora nel pagamento delle ultime annualità.


Va infine precisato che le citate “concessioni di comprensorio sciistico” hanno costituito, sino ad oggi, il titolo di godimento - in capo alle predette società - delle aree interessate dalle piste da sci.


B. Quanto alle aree interessate dagli impianti, i titoli di godimento sono costituti da contratti di locazione e/o servitù che espressamente prevedono un corrispettivo.


La durata risulta diversa da contratto a contratto: ad esempio, i contratti della società (.....) S.p.a. sono in scadenza il prossimo 30 novembre, mentre i contratti della (.....) sono scaduti (quello relativo ai terreni per la “Seggiovia Malga Crepaz – Cherz” è scaduto l’11 maggio 2006, mentre quello per la seggiovia “Campolongo-Cherz 2” il 30 giugno 2006., come stabilito, rispettivamente, dalle deliberazioni della Giunta Comunale n. 172 del 29 dicembre 2005 e n. 102/4 del 28 giugno 2004).


C. Va infine ricordato che, relativamente alle aree interessate dagli impianti, il Comune di (.....) nel 2005 ha rilasciato alla (.....) S.p.a. e alla (.....) S.p.a. anche la concessione all’esercizio di cui agli artt. 10 e ss. della legge regionale n. 18 del 1990.


Questi ultimi titoli hanno tutti durata trentennale dal loro rilascio.


Più in particolare, ai fini che qui rilevano, va sottolineato che, per le concessioni di esercizio rilasciate alla (.....) S.p.a., sono previste come causa di decadenza (tra le altre) “il mancato rinnovo della concessione di comprensorio sciistico” nonché “il mancato rinnovo del titolo di godimento dei terreni comunali interessati dall’impianto”. Pertanto, qualora non vengano rinnovati i suddetti titoli (in scadenza al prossimo .............), l’Amministrazione potrebbe “pronunciare la decadenza del permesso/concessione” di esercizio “senza alcun indennizzo al concessionario”.


In base a quanto prevede il titolo concessorio, dunque, la decadenza non è automatica ma “puòessere dichiarata dal Comune: ciò si spiega, verosimilmente, con il particolare rilievo che la legge regionale n. 18 del 1990 attribuisce al verificarsi della decadenza di questo titolo, stabilendo (all’art. 23 cit., rubricato “nuova concessione nei casi di decadenza”) che “nel caso di decadenza della concessione non può essere rilasciata una nuova concessione per lo stesso impianto allo stesso titolare”.


Per quanto riguarda invece le concessioni di esercizio rilasciate alla (.....) S.p.a, va evidenziato che, mentre la “concessione di comprensorio sciistico” - ovvero il titolo di godimento dei beni relativi alle piste da sci - ha scadenza al 2013, risultano invece già scaduti i contratti per la concessione del diritto di superficie e della servitù di passaggio relativi alle aree interessate dagli impianti.


Anche per tali concessioni è prevista la decadenza – tra l’altro – per il caso di “mancato rinnovo del titolo di godimento dei terreni comunali interessati dall’impianto”; decadenza che, anche in questo caso, non è automatica, ma richiede sempre una “pronuncia” dal Comune.


4.    Così sinteticamente ricostruita la complessa vicenda, senza entrare nel merito dei singoli atti amministrativi sin qui assunti, si ritiene dunque che le questioni di cui deve occuparsi nell’immediato il Comune sono, rispettivamente, l’eventuale rinnovo alla Società (.....) S.p.a. dei titoli di godimento dei terreni interessati dalle piste (già “concessione di comprensorio sciistico”) e dagli impianti, nonché l’eventuale rinnovo alla società (.....) S.p.a del titolo di godimento delle aree interessate dagli impianti; rinnovo in mancanza del quale potrebbe essere pronunciata la decadenza delle concessioni di esercizio rilasciate alle medesime società (decadenza che, come detto, comporterebbe l’impossibilità – sancita dal citato art. 23 della legge regionale n. 18/1990 – di rilasciare poi una nuova concessione alle stesse ditte per i medesimi impianti).


A tale riguardo, a nostro parere si pongono per l’Amministrazione due fondamentali problemi, attinenti, da un lato, alla possibilità di concedere a soggetti terzi un diritto di uso e di godimento su beni gravati da uso civico, e, dall’altro, alla possibilità di procedere legittimamente al rinnovo dei suddetti “titoli di godimento” senza esperire una procedura concorsuale ad evidenza pubblica.


4.a.    Quanto al primo dei suddetti problemi, si tratta anzitutto di verificare se la circostanza che la zona individuata dal p.r.g. come “demanio sciistico” comprenda beni di uso civico comporti qualche particolare conseguenza in ordine alla disponibilità di detti beni, ed in particolare alla possibilità di concederne il godimento a soggetti terzi (non titolari dell’uso civico).


La soluzione della questione richiede preliminarmente una breve analisi del regime giuridico dei terreni di uso civico.


In proposito, va ricordato che i terreni gravati da uso civico rientrano nella categoria dei “beni di proprietà collettiva di diritto pubblico”; si tratta, più precisamente, di beni ricompresi nel c.d. “demanio civico” ed appartenenti – quanto al dominio – alla popolazione residente nel Comune di (.....).


Rispetto a tali beni, l’ente rappresentativo della collettività degli utenti (nel nostro caso, il Comune) si pone come semplice gestore ed amministratore.


In via generale, va ricordato che, in base alla prevalente giurisprudenza, il peculiare regime giuridico cui sono assoggettate le terre di uso civico non esclude che l’ente rappresentante degli utenti possa anche destinare tali beni – con atto di concessione ovvero con contratto di affitto – al godimento da parte dei privati, allorquando essi non siano temporaneamente soggetti all’esercizio attuale dell’uso civico, oppure siano in eccedenza rispetto al soddisfacimento diretto dei bisogni della collettività degli utenti.


In tali ipotesi, pertanto, è possibile ed è legittimo consentire sui terreni di uso civico forme di godimento individuale a favore di privati, senza peraltro che da siffatta atipica utilizzazione risulti alterata la originaria natura del bene, cioè la sua qualità di mezzo essenziale per soddisfare in perpetuo l’interesse della collettività alla quale necessariamente appartiene (si vedano in tal senso Cass. Civ., II, 12 maggio 1999, n. 4694; Cass. Civ., sez. un., 10 marzo 1995, n. 2806; Cass. Civ., 24 marzo 1983, n. 2069). In particolare la giurisprudenza di legittimità ha statuito che “la possibilità giuridica di consentire con atto di concessione o contratto di affitto, il godimento individuale, in favore di privati, di un terreno demaniale di uso civico, temporaneamente non utilizzato dalla comunità, non è esclusa dalla natura giuridica del suolo e dalla sua destinazione, ex lege, ma quale che sia la forma negoziale impiegata, il rapporto che in tal modo si costituisce può avere solo carattere precario e temporaneo” (Cass. Civ., sez. III, 5 maggio 1993, n. 5187. Il giudice amministrativo ha conseguente affermato che, “nell’ipotesi in cui l’ente pubblico ceda in affitto il bene demaniale o del patrimonio indisponibile gravato da uso civico, ancorché adotti la forma privatistica della locazione, pone in essere una concessione soggetta al regime pubblicistico: è pertanto legittima la revoca unilaterale di detta concessione”. Così Tar Trentino Alto Adige, 5 agosto 1993, n. 270).


Alla luce delle suesposte considerazioni, la concessione in uso dei terreni del demanio sciistico alle società che eserciscono gli impianti deve senz’altro essere ritenuta compatibile, in via di principio, con il peculiare regime cui sono assoggettati i beni di uso civico.


Nel caso concreto, poi, è da ritenere che tale uso particolare del demanio civico – che è del resto perfettamente conforme al P.R.G. - sia stato correttamente ritenuto dal Comune di (.....) non preclusivo dell’esercizio degli usi civici di pascolo e legnatico spettanti alla collettività locale sui fondi de quibus: e ciò per la semplice ragione che l’uso particolare dei terreni per le finalità sciistiche avviene – ovviamente - nel periodo invernale, ovvero allorquando i terreni medesimi non sono soggetti all’esercizio dell’uso civico. Ciò ovviamente sempre che, nel caso concreto, siffatta utilizzazione non comporti una alterazione della originaria natura del bene.


4.b. Quanto poi alla possibilità per il Comune di procedere legittimamente al rinnovo dei titoli di godimento dei terreni senza dover previamente esperire una procedura di gara, va ricordato che, in base a quanto stabilisce la citata legge regionale n. 18 del 1990, il titolare della concessione all’esercizio dell’impianto (di cui all’art. 10) ha diritto di ottenere coattivamente la disponibilità dei fondi interessati dagli impianti e dalle piste, mediante la costituzione di apposite servitù.


Orbene, si è detto supra che le società (.....) S.p.a. e (.....) S.p.a. sono titolari di concessioni di esercizio aventi scadenza, rispettivamente, nel 2035 e nel 2034.


Posto pertanto che, in base alla citata legge regionale, le predette società, in quanto titolari di concessioni di esercizio, avrebbero titolo per ottenere la costituzione di servitù coattive sulle aree interessate dalle piste e dagli impianti, ne consegue che, a nostro avviso, ben può essere legittimamente rinnovato dall’Amministrazione alle medesime società il titolo di godimento delle aree in via di scadenza (o in alcuni casi già scaduto).


In altri termini, è da ritenere che non si ponga nel caso di specie il problema dell’esperimento di una pubblica gara proprio in ragione del fatto che tali società sono gli unici soggetti che potrebbero avere titolo ad ottenere la disponibilità delle aree, in quanto – appunto – già titolari della concessione all’esercizio dell’impianto.


Riteniamo pertanto che l’eventuale rinnovo alle società in questione dei titoli di godimento delle aree interessate dalle piste e dagli impianti possa considerarsi legittimo, sussistendo nel caso di specie – ripetesi – giustificate ragioni per non dare corso all’esperimento di una procedura concorsuale ad evidenza pubblica.


5. Si impone infine, per ragioni di completezza espositiva, qualche ulteriore considerazione in relazione alla situazione delle due società interessate dal rinnovo dei titoli di godimento dei terreni.


In particolare, con riguardo alla (.....) S.p.a., si è detto che il prossimo ............ verranno a scadere sia la “concessione di comprensorio sciistico” che i contratti relativi ai terreni interessati dagli impianti, ed inoltre che la concessione di esercizio prevede la sua decadenza in caso di mancato rinnovo dei suddetti titoli.


In ragione di ciò, pertanto, qualora l’Amministrazione ritenesse di procedere al rinnovo della “concessione di comprensorio”, rectius, dei titoli di godimento delle aree interessate dalle piste e dagli impianti, sarebbe oltremodo opportuno che tale rinnovo venisse formalmente deliberato entro il termine di scadenza del ....... p.v.

Mentre la sottoscrizione dei relativi contratti, data la ristrettezza dei tempi, necessariamente questa dovrà avvenire in un momento successivo, ma comunque, al più tardi, prima dell’avvio della stagione sciistica e dell’apertura degli impianti (ciò anche al fine di prevenire ed evitare eventuali responsabilità in capo all’Amministrazione in caso di sinistri).


Per quanto riguarda invece la società (.....), si è detto supra che sono già scaduti i contratti relativi alle aree interessate dagli impianti, il cui mancato rinnovo comporterebbe la decadenza dell’autorizzazione all’esercizio. Così stando le cose, dunque, è sufficiente - ad evitare la decadenza - che tanto l’eventuale rinnovo quanto la conseguente stipula dei contratti intervengano prima della apertura della stagione e dunque dell’avvio degli impianti; anche se sarebbe comunque opportuno, quantomeno per ragioni di coerenza ed uniformità dell’azione amministrativa, che le determinazioni di procedere al rinnovo dei titoli di godimento dei terreni vengano assunte contestualmente nella medesima seduta consiliare per entrambe le società.


6.     Da ultimo, quale che sarà la decisione che il Comune riterrà opportuno assumere in ordine all’eventuale rinnovo dei titoli di godimento dei terreni, va evidenziata la necessità di avviare comunque nei confronti delle predette società il procedimento per il recupero delle annualità non pagate: e ciò anche al fine di prevenire ed evitare la possibile configurazione di una responsabilità per danno erariale in capo ai funzionari cui verrebbero imputati gli atti ed i comportamenti (anche omissivi) da cui è dipesa la mancata riscossione dei corrispettivi.


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Confidiamo di aver risposto in modo esaustivo ai quesiti che ci sono stati sottoposti, ma rimaniamo comunque a disposizione per ogni eventuale ulteriore approfondimento.

Con l’occasione, in evasione dell’ulteriore incarico affidatoci dall’Amministrazione, alleghiamo al presente parere anche le bozze dei contratti per la locazione dei beni civici, contratti il cui schema potrebbe essere opportunamente approvato dal Consiglio comunale in occasione dell’eventuale rinnovo delle concessioni in essere.


Con i migliori saluti.


      avv. Elena Fabbris                                             avv. Antonio Cimino



all. c.s.